I. Alapító Szerződések módosítása

Az Európai Unióban a közösségi Szerződések (alapító szerződések) csak a kifejezetten erre irányuló eljárás keretében módosíthatók, ahogyan azt az Európai Bíróság 1976-ban kimondta (a Defrenne-ügyben). A luxembourgi testület ezt a megállapítást később kiegészítette azzal, hogy a Szerződések „értelmezési eszközeiként” szolgálhatnak olyan eszközök, mint a Szerződéshez csatolt nyilatkozat vagy az állam- vagy kormányfők határozata, amelyek célja bizonyos rendelkezések tisztázása (Rottmann-ügy, 2010).

Az EU-Szerződések módosítása kétféleképpen történhet meg az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 48. cikk (1) bekezdése alapján. Így megkülönböztetünk ún. rendes felülvizsgálati eljárást, valamint egyszerűsített felülvizsgálati eljárást.

A rendes felülvizsgálati eljárásra kulcsfontosságú módosításoknál van szükség, illetve akkor, amikor a módosítások a közösségi hatásköröket bővítik, ezekre ugyanis csak kormányközi konszenzussal útján kerülhet sor. Ezzel szemben az egyszerűsített módosítási eljárás kisebb jelentőségű kérdésekben tesz lehetővé változtatásokat, továbbá az Unió belső politikáinak és tevékenységeinek olyan kiigazításánál, amely egyben nem jelenti az EU-ra ruházott hatáskörök bővítését.

A Szerződések rendes felülvizsgálati eljárás keretében történő módosítása esetén össze kell hívni az Európai Konventet. A Konvent: alkalomszerűen összehívott nemzetközi konferencia egyes alapvető fontosságú kérdések megvitatására, és a megfelelő döntések előkészítésére az EU keretein belül.

Rendes felülvizsgálatnál bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatot nyújthat be a Tanácsnak a Szerződések módosítására, és e javaslatok többek közt irányulhatnak a korábban EU-ra ruházott hatáskörök bővítésére vagy szűkítésére. A javaslatot a Tanács továbbítja az Európai Tanács részére, és arról értesíti a nemzeti parlamenteket [EUSZ 48. cikk (2) bekezdés]. Ha az Európai Tanács a Parlamenttel és a Bizottsággal folytatott konzultációt követően, egyszerű többséggel a javasolt módosítások megvitatását támogatja, ezt követően az Európai Tanács elnöke a nemzeti parlamentek képviselőiből, az állam-, illetve kormányfők képviselőiből, valamint az Európai Parlament és a Bizottság képviselőiből álló Konventet hív össze [EUSZ 48. cikk (3) bekezdés]. Monetáris területet érintő intézményi módosításoknál rajtuk kívül az Európai Központi Bankkal is konzultálni szükséges. A Konvent vizsgálja meg a Szerződéseket érintő módosítási javaslatokat, és konszenzussal ajánlásokat fogadhat el a nemzeti kormányai képviselőiből álló konferencia számára [EUSZ 48. cikk (3) bekezdés].

Kisebb jelentőségű ügyekben Konvent összehívása nélkül is módosítani lehet a Szerződéseket. Ilyen esetben az Európai Tanács (a kormány és államfők testülete) a Parlament egyetértését követően egyszerű többséggel dönt a Konvent összehívásának mellőzéséről, és az Európai Tanács határozza meg egy, a tagállamok kormányai képviselőinek részvételével tartandó kormányközi konferencia mandátumát [EUSZ 48. cikk (3) bekezdés]. Vagyis ilyenkor nem a Tanács elnöke hívja össze azt, hogy – mint a klasszikus felülvizsgálatnál – közös megegyezéssel meghatározzák a Szerződések módosításait [EUSZ 48. cikk (4) bekezdés]. Az elfogadott módosítás mindkét fajta eljárásban csak azt követően lép hatályba, hogy azt – alkotmányos követelményeinek megfelelően – valamennyi tagállam megerősítette [EUSZ 48. cikk (4) bekezdés].

A Tanács a következő négy mód egyikén hoz döntéseket: szigorú egyhangú döntéssel, mind a 27 nemzeti kormány között; konszenzussal, a laza egyhangúság egy formájaként, amelyet néha a kisebbség konstruktív tartózkodása is elősegít; tagjainak egyszerű többségével; vagy minősített többségi szavazással.

A minősített többségi szavazásnak két típusa van: az első a tagállamok 55%-os küszöbértékét írja elő, amely a lakosság 65%-át fedi le; a másodiknál – „szuper minősített többség” vagy „kettős többség” néven – a tagállamok 72%-ára van szükség. Legalább négy állam blokkoló kisebbségként felfüggesztheti a minősített többségi szavazást, és az adott ügyet az Európai Tanács elé terjesztheti további megvitatásra.

II. A Római Szerződés módosítása föderális tendenciákkal – az 1966-os krízis

Az alapító Római Szerződés mind az öt felülvizsgálata – Egységes Európai Okmány, Maastricht, Amszterdam, Nizza, Lisszabon – kiterjesztette a minősített többséggel meghozható döntések számát, és csökkentette a nemzeti vétó hatályát.

Már az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmánnyal akként kívánták módosítani a Római Szerződést, hogy azzal minél inkább kiteljesítsék a belső piacot, továbbá csökkenteni akarták azoknak a szakpolitikai területeknek a számát, amelyeknél egyhangúságra volt szükség a jogszabályok elfogadásához.

Voltak esetek az Unió történetében, amikor – az egyhangúság hiánya miatt – az EU-tagállamok egy bizonyos körén belül született külön szerződés. Az 1985-ös, illetve az 1990-es Schengeni Szerződést és Egyezményt ily módon fogadták el, de ezt követően az Amszterdami Szerződés mégis beépítette az uniós jogba, és a szerződést alá nem írt többi tagállam kimaradási lehetőséget (opt-out) kapott a végrehajtás alól.

1966-ban „egyhangúsági válság” alakult ki a Tanácson belüli szavazási eljárások során, ugyanis már ekkor – egyes területeken – az egyhangú döntéshozatalra vonatkozó szabályt a minősített többségi szavazás akarták felváltani. De Gaulle elnök Franciaországa markánsan kifogásolt számos bizottsági javaslatot, például a közös agrárpolitika finanszírozása kapcsán, ezért a franciák nem jelentek meg a fontosabb üléseken (ez volt az „üres székek” politikája). Végül a luxemburgi kompromisszum keretében rendezték ezt a vitát, amely kimondta, hogy ha egy vagy több tagállam alapvető érdeke forog kockán, a Tanács tagjai a kölcsönös érdekek mentén kötelesek egy konszenzusos megoldásra törekedni az uniós viták során (ez úgy is mondható, hogy a nemzetállami álláspontokat lehetőség szerint figyelembe kell venni).

Az alapító szerződések legutóbbi módosításaként, a 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni Szerződés növelte azon szakpolitikai területek számát, amelyekre a Tanács minősített többségi szavazása vonatkozik (ez lényegében vétójog-gyengítést jelentett). Mindezek a folyamatok a közösség föderalizálásának irányába mutató lépésekként is értelmezhetők.

Ugyanakkor korlátozott számban, de egyes érzékenynek számító szakpolitikai területeken továbbra is egyhangú szavazás szükséges: így az adózásnál; a szociális biztonság vagy szociális védelem területén; új uniós tagállamok csatlakozásánál; a közös kül- és biztonságpolitika kereteinél, beleértve a közös biztonság- és védelempolitikát; továbbá az operatív rendőrségi együttműködésnél a tagállamok között.

III. A vétó mint a nemzetállam eszköze

A szavazások egyhangúságának megakadályozására hivatott vétó eszköz és hatalom arra, hogy valamely tagállam egyoldalúan megakadályozzon egy hivatalos aktust, általában döntés vagy jogszabály hatályba léptetését.

Az európai vétóhagyomány egyik legmarkánsabb példája az volt, amikor 1963-ban De Gaulle francia államfő megvétózta Nagy-Britannia csatlakozását az Európai Gazdasági Közösséghez, ugyanis hiányolta a szükséges politikai akaratot a brit vezetésből ahhoz, hogy az ország „egy erős Európa” része legyen. Négy évvel később De Gaulle megvétózta az Egyesült Királyság második csatlakozási kísérletét is.

Egy másik, energiaügyi példa: 2002 márciusában a Tanács gazdasági-pénzügyi formációjának (ECOFIN Tanács) ülésén Franciaország megvétózta a villamosenergia- és gázpiacok háztartások előtti megnyitására irányuló javaslatot (bár valamennyi tagállam elfogadta azt a határozatot, amely későbbre ütemtervet határoz meg az energiapiac kereskedelmi felhasználók számára történő liberalizációjára).

Az uniós bővítés elleni vétók példája volt, hogy 2008 decemberében Szlovénia blokkolta a csatlakozási tárgyalásokat Horvátországgal a két állam közötti határvita miatt (a horvátok végül 2013-ban csatlakoztak az EU-hoz).

Az Európán kívüli gazdasági nagyhatalmak kapcsán is mutatkoztak nézetkülönbségek. Például 2016 áprilisában Nagy-Britannia blokkolta a kínai acélvám emelésére tett uniós javaslatot, amely – a hivatalos álláspont szerint – megvédhette volna az európai ipart az olcsó importtól.

Egy adópolitikai példát említve: 2019 tavaszán a Tanácsban Dánia, Finnország, Írország és Svédország is megvétózta a kezdeményezést a digitális nagyvállalatok megadóztatása érdekében – erről 2020-ban született volna megállapodás a tervek szerint.

2019 októberében, az EU általános ügyekért felelős vezetőinek találkozóján Franciaország megvétózta az EU-tagság megnyitásáról szóló tárgyalásokat Észak-Macedónia és Albánia számára – bár a sokáig ellenző Hollandia részben támogatónak bizonyult –, azzal érvelve, hogy nem szabad kitűzni csatlakozási tanácskozások megindításának időpontját mindaddig, amíg az Európai Unió meg nem újítja a bővítési eljárással kapcsolatos teljes megközelítését.

2020 novemberében, Magyarország és Lengyelország éltek a döntési vétó legitim eszközével az EU költségvetésének jóváhagyásánál egy olyan tervezett záradék miatt, amely a jogosan járó közösségi finanszírozást jogállamisági szempontok betartásához kötötte volna az érintett országok felé. A csomag 750 milliárd eurót tartalmazott, egy Covid utáni helyreállítási alappal. A 27 uniós tagállam brüsszeli nagykövetei végül nem tudták elfogadni a költségvetést, mert a két közép-európai ország vétózott.

A vétójog így jól láthatóan fontos, alapvető befolyásolási eszköz a nemzetállami kormányzatok kezében – fenntartása ezért lényeges uniós érték. A vétójog maga is értelmezhető „főszabály” gyanánt, hiszen jogi biztosítékot nyújt a kisebbségi álláspontot képviselők számára az adott eljárás befejezésére – az új, nem támogatott jogszabály, de adott esetben a többség akarata ellenére hozni kívánt döntés megakadályozására.

A vétójog eltörlését, illetve gyengítését a Szerződésekben elvileg bármely tagállam, valamint az Európai Parlament vagy a Bizottság is kezdeményezheti, azonban – mai tudásunk szerint – a közösségi jogi gyakorlat és keretrendszer alapján ez akár egyetlen tagország nem támogató álláspontjából kifolyólag is, egy sajátos „deadlock” döntési helyzetként nem látszana sikeresen keresztülvihető változtatási szándéknak.

Forrás: alaptorvenyblog.hu

Fotó: hirado.hu