– W środę Komisja Europejska opublikuje swoje stanowisko w wieloletniej sprawie pieniędzy należnych Węgrom. Na ten temat opublikowano już wiele artykułów i analiz, ale może warto najpierw wyjaśnić, jakie konkretnie procedury są prowadzone przeciwko Węgrom i które dokładnie czego dotyczą?
- W ciągu ostatniej dekady między Węgrami a Unią Europejską toczyły się różne sprawozdania i procedury, więc ich przejrzystość wymaga dokładniejszych informacji. Obecnie przeciwko Węgrom toczą się trzy linie postępowania. Zgodnie z traktatami UE, w przypadku nienależytego lub nienależytego wdrożenia prawa UE, Komisja Europejska może wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko zainteresowanemu państwu członkowskiemu. Generalnie takie procedury toczą się w stosunku do wszystkich krajów członkowskich, w przypadku Węgier takie procedury toczą się obecnie w związku z ustawą o ochronie dzieci czy wyłączeniem zagranicznych kierowców z zamrożenia cen gazu. Komisja może skierować te sprawy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, aw przypadku skazania może to również skutkować nałożeniem grzywny.
Drugie, ważniejsze i politycznie bardziej skomplikowane, to jednak postępowanie na podstawie art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), które we wrześniu 2018 r. zostało wszczęte przeciwko naszemu krajowi przez Parlament Europejski. Co do zasady może zostać wszczęta w przypadku wyraźnego niebezpieczeństwa poważnego naruszenia wartości zawartych w art. 2 TUE, takich jak wolność, demokracja, równość czy praworządność, z inicjatywy komisji , Parlament Europejski lub jedna trzecia państw członkowskich, a następnie wartości już wymienione powyżej - mogą zostać wszczęte w przypadku stwierdzenia - poważnych i długotrwałych szkód.
Tego typu postępowanie przeciwko Węgrom rozpoczęło się wraz z przyjęciem rezolucji Parlamentu Europejskiego na podstawie słynnego już raportu Sargentiniego i trwa do dziś.
Jednak tylko Rada Europejska i komisja są uprawnione do wszczęcia procedury, która już stosuje sankcje i może skutkować zawieszeniem prawa głosu państwa członkowskiego (w Radzie) lub ograniczeniem jego innych praw unijnych. Na szczęście sankcja zawieszenia prawa wyborczego nie dotyczy naszego kraju. Najczęściej wymieniany rodzaj procedury w ramach procedury praworządności, tzw. procedura warunkowości praworządności, opiera się na przyjętych 16 grudnia 2020 r. aktach prawnych Parlamentu Europejskiego i Rady, oficjalnie znanych jako „rozporządzenie w sprawie ogólnego system warunków ochrony budżetu UE”. Po wyborach parlamentarnych na Węgrzech w 2022 r. przewodnicząca komisji Ursula von der Leyen zapowiedziała wszczęcie procedury, w trakcie której ustawodawca powiązał naruszenie praworządności z kwestią zarządzania budżetem i finansami UE. W ramach procedury komisja może krytykować przestrzeganie rozporządzenia przez państwo członkowskie, identyfikować problemy w korzystaniu z funduszy unijnych przez państwo członkowskie oraz zwracać się do państwa członkowskiego o ich usunięcie. Jeśli nie ma porozumienia między komisją a danym państwem, może ona przedstawić propozycje niezbędnych środków i przedłożyć je radzie.
Do przyjęcia propozycji wymagana jest większość kwalifikowana w Radzie Europejskiej, czyli jednomyślne głosowanie przedstawicieli co najmniej 15 państw członkowskich (55 proc.), reprezentujących co najmniej 65 proc. ludności Unii. Może to prowadzić do ograniczenia innych uprawnień unijnych, tj. zawieszenia i/lub ograniczenia środków.
Po trzecie, oprócz procedury warunkowości, toczy się dyskusja o prawie 6 mld euro należnych Węgrom z funduszu mającego na celu odbudowę europejskich gospodarek po kryzysie związanym z koronawirusem (narzędzie odzyskiwania i odporności). Mniejsza część to bezzwrotna dotacja, a większa część to pożyczka zaciągnięta wspólnie przez państwa członkowskie. Formalnie te negocjacje, które trwają od 2021 roku, nie mają charakteru procedury, a raczej politycznego pogodzenia interesów, jednak komisja na wiele sposobów powiązała wynik tego procesu z procedurą warunkowości, więc bardzo trudno jest oddzielić te dwie rzeczy.
Wskazuje na to również fakt, że głosowanie na posiedzenie Rady Europejskiej 6 grudnia znalazło się w porządku obrad równocześnie z negocjacjami w sprawie procedury warunkowości i funduszu odbudowy.
- Mówimy tu dokładnie o dwóch rodzajach źródeł. Czy środki z funduszu odbudowy, a także środki z siedmioletniego budżetu są na stole?
– W grudniu 2020 r. premierzy państw członkowskich – gdzieś głowa państwa – głosowali wspólnie w Radzie Europejskiej nad kolejnym siedmioletnim budżetem (2021–2027), funduszem naprawczym i dekretem ustanawiającym mechanizm praworządności towarzyszące obu do systemu prawnego UE. Przyjęcie dekretu nie obyło się bez kontrowersji, rządy Węgier i Polski wyraziły obawy co do mechanizmu praworządności, ale ostatecznie wszyscy głosowali, z zastrzeżeniem, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokładnie zbada dekret. Dochodzenie panelu sądowego zakończyło się w lutym 2022 r. wnioskiem, że przepisy są zgodne z prawem UE, usuwając w ten sposób wszelkie przeszkody w ich wdrażaniu. Ten rozwój sytuacji oczywiście oznaczał, że węgierskiemu rządowi trudno będzie zwrócić się o należne mu środki w cieniu dekretu, który może być również wykorzystany do celów politycznych, a my mamy do czynienia z długimi i skomplikowanymi procedurami prawnymi. Tak się złożyło, że we wrześniu komisja zamroziła należne naszemu krajowi fundusze spójnościowe, czyli ok. 7,5 mld euro. Wypłata tych środków zależy przede wszystkim od wyniku procedury warunkowości (państwa prawa), dotyczy to również wypełnienia szeroko dyskutowanych 17 zobowiązań poprzez przestrzeganie zestawu warunków opartych na polityce.
„Jaki może być powód, dla którego cała procedura trwa tak długo?” Czy Bruksela nas szantażuje?
- Prawodawstwo UE i egzekwowanie prawa to powolny proces, co jest zrozumiałe, ponieważ wymaga stworzenia harmonii między kilkoma różnymi systemami prawnymi oraz pogodzenia wielu interesów gospodarczych i politycznych.
Opóźnienie procedury warunkowości dotyczącej środków wykracza jednak poza to, ponieważ tutaj Parlament Europejski – pomimo wypełnienia zobowiązań podjętych przez rząd węgierski – nie popiera zakończenia procedury i uwolnienia środków wspólnotowych ze względu na nas i otwarcie wywiera nacisk polityczny na komisję, a europejska lewica stara się wpływać na decyzje rady ministrów poprzez rządy poszczególnych państw członkowskich. Jest jasne, że
liberalny nurt próbuje narzucić Węgrom swoje idee polityczne, gospodarcze i kulturowe za pomocą takich procedur prawnych. Można to również uznać za szantaż, ponieważ dopóki rząd nie spełni mocno politycznie nacechowanych oczekiwań Brukseli, będzie się starał wszelkimi sposobami uniemożliwić naszemu krajowi ostateczne uzyskanie środków.
Można zatem zasadnie oczekiwać, że procedury będą przeciągane w sposób nieuzasadniony i bardzo szkodliwy dla integracji europejskiej.
– Czy wprowadzenie dodatkowych warunków oznacza presję polityczną? Jak sprawiedliwe jest to prawnie?
- W związku z dotychczasowym upolitycznieniem postępowania można było przypuszczać, że mimo realizacji punktów uzgodnionych we wrześniu komisja sformułuje nowe oczekiwania. Wydaje się to być zarysowane w związku z wprowadzonymi nowymi warunkami. Według doniesień prasowych reformy sądownictwa mogą być kolejnymi elementami systemu warunkowego, a m.in
jest wysoce prawdopodobne, że tutaj – za pozornie prawnymi pytaniami i oczekiwaniami mającymi na celu ochronę praworządności – kryją się w rzeczywistości względy i interesy polityczne,
w związku z tym zrozumienie problemu i rozwiązanie nie będzie miało charakteru wyłącznie prawnego. Między zainteresowanymi stronami musi dojść do porozumienia politycznego, które może również przynieść rozstrzygnięcie sporów, ale wszystko wskazuje na to, że trzeba jeszcze na to poczekać. Choć komisja nie złożyła konkretnej obietnicy, że nie będzie stawiać dodatkowych warunków dotyczących uwolnienia środków, to zdecydowanie narusza podstawową zasadę uczciwego postępowania, jeśli jednocześnie nie zostanie ogłoszona lista ustalonych i potencjalnie możliwych do ustalenia oczekiwań , ale zawsze nowe iw czasochłonny sposób ustalane są warunki.
– Lewicowa większość w Parlamencie Europejskim głosowała za zamrożeniem 7,5 mld euro z siedmioletniego budżetu. Czy ma to moc wiążącą prawnie, czy jest to tylko polityczna „psota”?
- Ważniejsze od decyzji Parlamentu Europejskiego jest to, czy właściwe organy komisji doszły ostatecznie do wniosku, czy zarekomendują państwom członkowskim pozostawienie w zamknięciu odpowiednich zasobów wspólnotowych. Unijni ministrowie finansów zdecydują o propozycjach komisji, czyli zdecydują, czy w związku z postępowaniem w sprawie praworządności przeciwko Węgrom nadal będą wstrzymywać część środków unijnych, które w inny sposób należnych Węgrom. Jednak oficjalna, czyli prawomocna decyzja zapada kwalifikowaną większością głosów wśród ministrów, a podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną wymaga „podwójnej większości”: głosu reprezentującego 65 proc. ludności krajów członkowskich i głosów 55 proc. procent (ale co najmniej 15) krajów członkowskich. Wszystkie inne inicjatywy mogą mieć jedynie charakter polityczny.
– Podobną przepychankę obserwowano przeciwko Polsce. Bruksela zgodziła się z nimi co do zasady, ale pieniędzy nie dostaną. Czy taki scenariusz można sobie tutaj wyobrazić?
- Polski rząd słusznie stwierdził, że Komisja Europejska jest organem finansowanym z pieniędzy podatników UE, który powinien zatem realizować cele zgodne z interesami państw członkowskich. Nie obejmuje to praktyki arbitralnych prób wymuszenia działania lub tolerowania czegoś od państwa członkowskiego za pomocą przemocy finansowej lub nawet gróźb. Nie można tego wykluczyć, ale gdyby tak się stało, komisja nadużyłaby swoich uprawnień, w których mówi m.in., że jest powołana do nadzorowania programów i funduszy unijnych, a także jako „strażniczka traktatów” , sprawdza przestrzeganie przepisów UE w państwach członkowskich. Jeśli natomiast szantażuje, to działa w złej wierze – bo komisja wie, albo oczywiście powinna wiedzieć, że to, co robi w tym przypadku, ewidentnie łamie prawo państwa członkowskiego (państw członkowskich).
– Co jeszcze Węgry i rząd węgierski mogą zrobić w związku z zastrzeżeniami komisji? Czy Rada Europejska może wywrzeć presję na Komisję w tej sprawie, czy to w sensie prawnym, czy politycznym?
– Rada Europejska jest organem klasycznie strategicznym i zajmującym się rozwiązywaniem kryzysów. Składa się z przywódców narodowych, jednoczy władzę wykonawczą państw członkowskich i ma znaczący, bardzo decydujący wpływ w kilku priorytetowych obszarach politycznych. Jednocześnie rola Rady Europejskiej może być również rozumiana jako działanie jako „zbiorowa głowa państwa” w ramach systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, reprezentująca w ten sposób wspólnotę na zewnątrz. W rezultacie musi też stać na straży jedności politycznej Unii Europejskiej, w przeciwnym razie okaże słabość, a nawet grozi dezintegracją wspólnoty.
Rada Europejska może mieć decydujący głos w sprawie funduszy: może zdecydować o przyjęciu oceny mającej na celu dalsze zamrożenie funduszy, ale może też zdecydować o ich uwolnieniu.
- Bruksela zaciągnie kolejny wspólny kredyt europejski, tym razem dla Ukrainy. Po nierozdysponowaniu środków z funduszu naprawczego rząd węgierski może słusznie powiedzieć, że mamy złe doświadczenia ze wspólnym pożyczaniem, więc go nie popieramy. Czy możemy zastąpić pożyczanie środkami finansowymi dla Ukrainy w ramach dwustronnej umowy?
- Traktat dwustronny jest ściśle umową lub zobowiązaniem do odpowiedzialności między dwoma państwami, które pod względem treści i złożoności mogą obejmować szeroki zakres zagadnień, w tym umowy gospodarcze lub handlowe. W przypadku naszego kraju i Ukrainy taka droga też jest możliwa, suwerenne państwo ma prawo decydować, z jakim innym państwem zawrze umowę dwustronną. W sensie prawnym najważniejsze jest to, aby osiągnięte w drodze negocjacji i na piśmie porozumienie, podpisane przez przedstawicieli obu państw, zostało ratyfikowane przez władze ustawodawcze każdej ze stron. Ukraina, choć obecnie w stanie wojny, istnieje na mocy prawa międzynarodowego jako podmiot polityczny z własnym rządem i prawem do samostanowienia, czyli jako niepodległe i suwerenne państwo. Zakłada to jej zdolność prawną i możliwość prowadzenia negocjacji z innymi państwami, np. w celu zawarcia umowy dwustronnej. Jeśli nie o konkretnej pożyczce, to przynajmniej możemy mówić o uzasadnieniu ewentualnego prawa weta podczas głosowania nad wspólną pożyczką unijną i jednocześnie jako podstawę do negocjacji w innych kontrowersyjnych kwestiach.
Źródło i zdjęcie: hirado.hu
