Az EU bírósága lényegében a semmiből kreálta meg az uniós jog elsőbbségének politikai doktrínáját, amelyet a szakirodalom egy része kellően bátor módon jogelvnek nevez – mondta lapunknak Szmodis Jenő jogfilozófus, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Karának egyetemi docense.

Milyen az Uniós és a magyar jog viszonya? Számos jogharmonizációs lépést kellett megtennünk a csatlakozáshoz, amelyeket meg is tettünk, hiánytalanul. Mit kérhetnek még számon a hazai joggyakorlaton?

A kérdést kicsit tágabban válaszolnám meg. Nevezetesen, hogy milyen az EU-s joganyag és a tagállami jogok közötti viszony. A legalapvetőbb problémát az jelenti, hogy az Európai Uniót, illetve annak jogelőd szervezeteit létrehozó megállapodások ebben a kérdésben nem rendelkeztek. Pusztán ebből a tényből pedig egyértelműen az következik, hogy a két jogrendszer egyfajta mellérendelt kapcsolatban áll, az esetleges ellentmondásokat pedig tárgyalásos úton kell feloldani. A szakirodalomban elterjedt alkotmányos párbeszéd kifejezése is arra utal, hogy nem lebecsülendő tábora van annak a szakmai megközelítésnek, amely a dialógust helyezi előtérbe a hatalmi- és erőpolitikával szemben.

A mellérendelt kapcsolatból hogyan lett alá-fölé rendelt viszony?

Épp erre akartam rátérni. Az Európai Unió Bírósága 1964-ben a Costa kontra E.N.E.L. ügyben anélkül mondta ki a közösségi jog elsőbbségét, hogy erre kifejezett felhatalmazással rendelkezett volna. Ugyanez a bíróság 1970-ben az Internationale Handelsgesellschaft ügyben azt mondta ki, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak alkotmányos berendezkedésükre a közösségi jog szelektív vagy éppen diszkriminatív értelmezése céljából. Ez lényegében megerősítése volt a minden pozitív jogi alapot nélkülöző 1964-es határozatnak, azzal kiegészítve, hogy

eleve korlátozni igyekezett azokat a törekvéseket, amelyek a nemzeti alkotmányok, alkotmányos berendezkedések sérthetetlenségére való hivatkozással kísérelnék meg megakadályozni az uniós jogalkotás túlhajtásait.

A jogalkotási hatáskör túllépését vizsgáló ún. ultra vires kontrollt elsősorban és hagyományosan az EU Bírósága végzi, de nincs egyértelmű és kiforrott álláspont arra nézve, hogy a tagállami alkotmánybíróságokat ilyen jogosultság nem illeti meg. Sőt, éppen ellenkezőleg, az utóbbi években egyre inkább felmerültek olyan törekvések, amelyek amellett szállnak síkra, hogy ilyen típusú kontroll tekintetében nem lehet kizárólagosságot engedni egy uniós szervnek. Az ilyen, nemzeti szintű ultra vires kontroll ellen lehet célszerűségi érveket felhozni, azonban ennek pozitív jogi akadálya nincs.

Külön meg kell említeni, hogy

a Lisszaboni Szerződés kifejezetten megemlékezik az alkotmányos identitás fogalmáról és jelenségéről, amely a szerződésben lényegében mint oltalmazandó érték jelenik meg. Ez pedig önmagában felülírja a minden felhatalmazás nélkül meghozott 1970-es határozatban foglaltakat.

Azaz?

Röviden válaszolva a kérdésre: az EU jogrendszere és a hazai jogrendszer álláspontom szerint egy olyan, egymást kiegészítő jogrendszer, amelynek viszonyában az uniós jog elsőbbsége csak olyan módon és mértékben érvényesülhet, amilyen módon és mértékben erre a szerződések kifejezetten lehetőséget adnak, illetve amilyen módon és mértékben ez az elsőbbség a megállapodásokból – a szükségesség és arányosság elveinek figyelembe vételével – okszerűen következik. Ha pedig ebben a kérdésben az EU Bírósága és valamely tagállami Alkotmánybíróság között megalapozott nézetkülönbség áll fenn, tág lehetőséget célszerű biztosítani az alkotmányos párbeszéd intézményének.

És a jogharmonizáció kérdése?

Nos, annak valóban eleget tettünk a csatlakozást megelőzően. A legfőbb problémát azonban az jelentette, hogy a jogharmonizáció címkéje alatt, vagy épp farvízén,

számos olyan intézkedés meghozatalára is sor került, ami sokkal inkább jelentett gazdasági kapitulációt, önfeladást, mint a tiszta és átlátható piaci viszonyok megteremtését.

És hogy mit kérhet számon az EU a hazai joggyakorlaton?

Mindenekelőtt az EU-nak és az EU bíróságának kellene elszámolnia a tagállamok felé, hogy kerülhetett az EU bírósága kvázi jogalkotó pozícióba például az uniós jog elsőbbségének kimondásával.

Szakmailag igazán érdekes kérdés, hogyan tudnák megmagyarázni a régi római jogelv, a „praetor ius facere non potest” (a bíró nem alkot jogot) elvének félretételét. A jogállamiság egyik legalapvetőbb követelménye ugyanis a bírák jog alá vetettsége. Ezzel nem egyeztethető össze a bírói jogalkotás. Az úgynevezett bírói jogfejlesztés minden esetben valamilyen pozitív szabályon és valamely mellőzhetetlen, általánosan elfogadott jogelven kell, hogy alapuljon. Az uniós jog elsőbbségének kimondása esetén mindkét tényállási elem hiányzott.

Az EU bírósága lényegében a semmiből kreálta meg az uniós jog elsőbbségének politikai doktrínáját, amelyet a szakirodalom egy része kellően bátor módon jogelvnek nevez.

Egészen pontosan mi a jogállam? Minek kellene teljesülnie ahhoz, hogy ne vádolhassanak minket a hiányával? Egyáltalán: valid vádak ezek, vagy csak a politikai célok palástolására szolgálnak?

A jogállam egy olyan jogtudományi kategória, amely bizonyos jogszabályokban is megjelenik, mégpedig mint határozatlan jogfogalom. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a kifejezésnek és a fogalomnak ne volna értelme, de természetesen azt sem, hogy csupán egyféle értelmezése lehet. A jogállam reális megvalósulása pedig még inkább sokféle képet mutat, mint a szakirodalmi meghatározási kísérletek. Ez a többértelműség egyfelől jó, hiszen az egyes államok történelmi-kulturális-alkotmányos hagyományaiknak megfelelően építhetik ki jogállami intézményeiket. Másfelől azonban ez a többértelműség adott esetben visszaélésekre ad lehetőséget, hogy kiélezett politikai helyzetekben e fogalomnak egy bizonyos értelmezését kérjék számon az erősebb, befolyásosabb tagállamok a tőlük egyes kérdésekben eltérő álláspontot képviselő államokon.

Ez a többértelműség alkalmassá teszi a fogalmat arra, hogy politikai bunkósbotként használják.

Hogy a jogállamiság körüli viták abszurditását világossá tegyem, tételezzük fel, konszenzus alakulna ki, hogy valamely nemzeti ünnepen minden településen halászlét kell főzni. Az akcióban maga a kormányzat is szerepet vállalna. Tételezzük fel, minden település örömmel meg is főzi a maga ünnepi eledelét. De mondjuk egyik folyóparti városnak valamely, mondjuk oktatási kérdésben, eltérő álláspontja alakulna ki a központi kormányzattal, és erre a hatalom válasza az volna, hogy az ottani halászlé nem is halászlé, szemben mondjuk egy pusztaival, amelyet ugyan marhából főztek, és sokkal inkább gulyás, mint halászlé, viszont oktatási kérdésekben az ottani álláspont kompatibilis a központi kormányzatéval. Mármost képzeljük el azt is, hogy egy esetleges vita esetén egy, a központi kormányzathoz informális szálakkal kötődő bíróságra hárulna a döntés abban a kérdésben, hogy mi tekinthető halászlének és mi nem.

Visszatérve a kérdésére, és egyúttal tovább szőve a hasonlatot: minek kellene történnie ahhoz, hogy ne lehessen kétségbe vonni azt, hogy a halászlé az halászlé? Vagy inkább visszatérve a konkrét kérdésre: nyilvánvaló, hogy az Európai Unió közjogi berendezkedésén volna célszerű változtatni ahhoz, hogy a Bizottság vagy valamely uniós szerv kétszer is meggondolja, hogy megalapozatlan vádakkal illet egy tagállamot.

Ameddig a fékek és ellensúlyok rendszere uniós szinten nem valósul meg, amíg az EU Bíróságának határozatával szemben nincs jogorvoslat, addig aligha zárhatunk ki politikai indíttatású túlkapásokat.

Nem paradox helyzet ez kissé?

Dehogynem, többszörösen is az, mivel a tagállamokon egy olyan szervezet – ami csak a szerződések őre – kér számon jogállamisági kérdéseket, amelyik önmaga a jogállamiság legelemibb követelményinek nem felel meg. Meggyőződésem, hogy ezeknek a problémáknak a megvilágításában nem csak a tagállami kormányoknak van szerepük, de az egyes alkotmánybíróságoknak is, amelyek az európai, római alapú jogi kultúra talaján állva tükröt kell, hogy tartsanak az integráció során egyre gyakrabban tetten érhető torzulásoknak.

Belefér-e a jog kereteibe, hogy egy megállapodást újra és újra, egyoldalúan felrúgjanak?

Megint csak a jogállamiság legalapvetőbb kérdéseinél kötöttünk ki. Ha a szerződésekből és a megállapodásokból egy bizonyos elosztási viszony következik, akkor a szerződések és megállapodások teljesítéséhez utólag egyoldalú feltételeket kötni nem lehet. Ahogy a napi hírekben felmerült, a COVID után a gazdaságok újraindítására előirányozott összegekből még olyan országok sem kaptak kifizetést, akikkel szemben a Bizottság nem támaszt kifogást. Ironikusan mondhatnánk azt is, ők azt kapják jutalmul, mint amit mi büntetésből.

Megfontolandó mindenesetre a nekünk járó összegek kamatainak felszámítása, és adott esetben az ezzel kapcsolatos követelés érvényesítése.

És alighanem szükséges volna az EU egész elmúlt nyolc éves működésének felülvizsgálata, kezdve a migrációs válság során kifejtett tevékenységtől, a COVID idején megvalósult vagy épp meg nem valósult cselekményeken át, egészen a mostani háborúval kapcsolatban tett intézkedésekig.

Az Unió deklarált célja és létjogosultságának alapja a gazdasági prosperitás előmozdítása és a tartós béke biztosítása volt. Függetlenül attól, hogy évtizedekkel ezelőtt mindez valódi célnak minősült-e, vagy csupán egyfajta hívó szónak az integráció – mint öncél – előmozdítása érdekében,

az kétség kívül megállapítható, hogy az Unió az egykor meghirdetett célokkal ellentétben most a háború és a gazdasági recesszió elmélyítésében tünteti ki magát.

Mármost egy olyan szervezet, amelyik a megalapításának indokául szolgáló célokkal ellentétesen cselekszik, nem meglepő, ha az egyéb megállapodásokat sem tartja be.

Nem meglepő, és jogellenes is. Vagy nem?

Dehogynem. Éppen ezért helyénvaló, ha az újabb és újabb követelmények tagállami teljesítésekor jogfenntartással élünk, rámutatva arra, hogy bár együttműködésünk és jó szándékunk kifejezéseként adott esetben eleget teszünk az alkotmányos identitásunkat még nem veszélyeztető kívánalmaknak, mindazonáltal e kívánalmaknak jogi alapja nincs, és a jövőre nézve sem alapozhatnak meg nem létező uniós hatásköröket.

Magyarország próbálja megőrizni azt, amit mi szuverenitásnak nevezünk, miközben az Unió láthatólag épp a nemzeti szuverenitás ellensége. Van esély a külső nyomással és zsarolással szemben?

Itt is igaz, hogy mindenki teszi a dolgát. A föderalisták az „egyre szorosabb unió” szerződésbe emelt mozgó célpontjára hivatkozva igyekeznek a tagállami szuverenitásokat erodálni, és egy uniós szuverenitást kreálni, hogy azt később valaminő globális főhatalomra ruházzák át, amint erről Jacques Attali már 2003-as könyvében meditált. A szuverenista kormányzatok ehhez képest a szerződések egészét és nyilvánosan meghirdetett céljait, a békét, biztonságot és a gazdasági prosperitást tartják szem előtt. Szerencsére a Lisszaboni Szerződés – amint említettem – figyelemmel van az alkotmányos identitásra.

Önmagában már ez azt feltételezi, hogy alkotmányunk, így szuverenitásunk nem elvitatható.

Magyarország ráadásul egy olyan, több mint ezer éves alkotmányos hagyománnyal rendelkezik, ami az Unióban kivételesnek tekinthető. Külön értéket képvisel Alaptörvényünk, amely azzal, hogy történeti alkotmányunk vívmányait, mint a jogértelmezés keretét határozta meg, egyúttal megemlékezett a Szent Koronáról is, lehetőséget nyitott arra, hogy páratlanul gazdag alkotmányos hagyományunkból meríthessünk.

Nem arról van szó, hogy egy kartális alkotmány paradox módon visszaállította volna a történeti alkotmányt, hanem arról, hogy egy kiemelkedő jelentőségű törvény, az Alaptörvény megteremtette a kapcsolatot modern jogrendszerünk és ősi alkotmányos hagyományunk között.

Nem intézményeket „támasztott fel”, és helyezett újra hatályba, hanem olyan alkotmányos értékeket tett a jogi érvelésben hozzáférhetővé, amelyekre a jog értelmezése során kötelezően tekintettel kell lenni. Mégpedig az Unióval és annak szerveivel folytatott tárgyalások során is.

Kiemelt kép: Varga Imre / MH