A politikai osztály elleni általános hadüzenet könnyen visszaüthet. Demokráciában nem az a cél, hogy a tapasztalt politikusokat intézményi eszközökkel kiszorítsák, hanem az, hogy a választók dönthessenek róluk – mondta a Demokratának ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász, a CÖF-CÖKA elnöke, akivel az Alaptörvény 17. módosításáról beszélgettek.

– Soha ennyien nem nézték a parlamenti közvetítéseket, mint mostanában. A Tisza-szavazók talán jól szórakoznak, miközben a szemünk láttára bontja le a Tisza a jogállamot a jogállamiság nevében. Vagy tévednék?

– Az Alaptörvény B) cikkének első bekezdése demokratikus jogállamot, a C) cikk első bekezdése hatalommegosztást rögzít. Ha egy új többség személyre szabott alkotmánymódosítással szüntet meg mandátumokat, az a jogállamiság nevében is a jogállam ellen hat.

– Magyar Péter alkotmányos tervei hosszú távon befolyásolhatják a politikai versenyt. Milyen következményei lehetnek a Tisza 17. alkotmánymódosításának?

– A 17. tervezet az országgyűlési képviselőknél 12 éves választhatósági korlátot, az alkotmánybíráknál 70 éves felső korhatárt, az államfő mandátumának megszüntetését és a Magyar Nemzeti Vagyonvédelmi és Visszaszerzési Hivatal (MNVVH) alkotmányos szintre emelését tartalmazza. Ez hosszú távon a választói akaratot és az intézményi folytonosságot is szűkítheti. Különösen aggályos a képviselői mandátumkorlát, mert az nem pusztán a jövőre nézve állapít meg alkalmassági feltételt, hanem a korábban jogszerűen betöltött mandátumokat is kizáró okként értékeli. Ez a választók döntési szabadságát is érinti, hiszen nem a választópolgárok, hanem maga az alkotmánymódosítás zárna ki bizonyos politikai szereplőket a versenyből.

– Jól sejtem, hogy ez példátlan? Vagy létezik hasonló más országban?

– A Velencei Bizottság Opinion No. 908/2017, CDL-AD(2019)007. számú, Strasbourgban 2019. március 18-án kelt jelentése 63 ország szabályozását vizsgálta. A jelentés 5. pontja szerint a nemzeti parlamenti képviselőkre vonatkozó mandátumkorlátok rendkívül ritkák, Európában pedig egyetlen ország sem vezetett be ilyen korlátozást. Ez alapján a tervezet nem általános európai alkotmányos mintát követ, hanem a politikai verseny szerkezetét alakítaná át.

– Magyar Péter szerint helyre kell állítani a fékek és ellensúlyok rendszerét. Ezzel indokolja, hogy meg akarja szüntetni a hivatalban lévő köztársasági elnök 2029-ig tartó mandátumát, és az új Országgyűlés új köztársasági elnököt választ a kétharmados többség birtokában. Tényleg így állítható helyre az államfői intézménybe vetett bizalom, vagy épp az ellenkezője történik?

– Inkább gyengül így a bizalom. Az Alaptörvény 10. cikkének első bekezdése szerint a köztársasági elnököt öt évre választják, a 12. cikk harmadik bekezdése taxatív felsorolásban rögzíti a megbízatás megszűnésének okait, a 13. cikk pedig külön megfosztási eljárást ír elő. Ehhez képest a 17. tervezet kimondaná, hogy a hivatalban lévő elnök megbízatása a módosítás hatálybalépését követő napon megszűnik. Ez nem bizalomépítés, hanem a mandátumvédelem megkerülése.

– Ismer a nemzetközi jog hasonló esetet?

– Ezt az aggályt erősíti az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) Grzęda kontra Lengyelország ügyben hozott ítélete is. A bíróság szerint a határozott időre létrejött közjogi mandátum idő előtti, törvényi megszüntetése különösen akkor vet fel jogállamisági problémát, ha nem kapcsolódik hozzá érdemi bírói felülvizsgálat. Bár az ügy nem államfői mandátumról szólt, az elvi párhuzam az, hogy a politikai-intézményi reform nem szolgálhat a mandátumvédelem kiüresítésének eszközéül.

– A kormánypárti lapokban nem is titkolják, hogy a Tisza előre hozott önkormányzati választást akar. Sulyok Tamás ilyet nagy valószínűséggel nem írna ki. Ez is közrejátszhat abban, hogy el akarják távolítani? Hogy a Tiszának az önkormányzatokban is nagyobb befolyása legyen?

– Politikailag felmerülhet, de jogilag önmagában az államfő cseréje nem elég. Az Alaptörvény 9. cikke harmadik bekezdésének e) pontja szerint a köztársasági elnök kitűzi a választásokat, de a 35. cikk második bekezdése rögzíti, hogy az általános önkormányzati választást az előző választást követő ötödik év április–júliusában, az európai parlamenti választással egyidejűleg kell megtartani. Tehát előre hozott országos önkormányzati választáshoz nem pusztán új elnök, hanem alkotmányos szabálymódosítás is kellene.

– Ehhez képest ellentmondásos, hogy több időközi önkormányzati választás volt, illetve lesz a közeljövőben, de ezeken a Tisza nem indul. Mi lehet az oka?

– Jogilag természetesen nem köteles indulni, politikailag azonban ez nehezen magyarázható mással, mint tudatos kockázatkerüléssel. A Tisza országos szinten folyamatosan választói felhatalmazásról, megújulásról és a helyi közélet átalakításáról beszél, miközben az első konkrét helyi megmérettetéseket elkerüli. Ez arra utal, hogy tart az időközi választások tényleges eredményétől, mert a gyengébb szereplés megtörné az országos erődemonstrációról épített politikai narratívát.

– Milyen lehetősége van a köztársasági elnöknek arra, hogy a személye elleni nyomás ellenére hivatalban maradjon?

– A köztársasági elnök hivatalban maradásának elsődleges jogi alapja a mandátum kötött időtartama és a tisztség megszűnésére vonatkozó zárt alkotmányos rendszer. Ebből következik, hogy az államfő megbízatása nem politikai bizalmi jogviszony, hanem alkotmányos mandátum, amelyet politikai elégedetlenség, nyilvános nyomásgyakorlás vagy új parlamenti többség önmagában nem szüntethet meg. A köztársasági elnök ezért jogszerűen ragaszkodhat a mandátumához mindaddig, amíg nem áll fenn alkotmányosan szabályozott megszűnési ok. A lemondás kikényszerítése vagy a mandátum alkotmánymódosítással történő célzott megszüntetése a mandátumvédelem kiüresítésének minősülne. Ez különösen aggályos lenne azért, mert a határozott időre választott közjogi tisztségviselők elmozdíthatósága nem tehető az aktuális politikai többség belátásától függővé.

– Az Országgyűlés elfogadta azt az alkotmánymódosítást, amely nyolc évben maximálja a miniszterelnöki tisztségben eltölthető időt. Orbán Viktor nem lehet többé miniszterelnök. Erről mi a véleménye?

– A miniszterelnöki tisztség nyolcéves korlátozása ebben a formában nyilvánvalóan személyre szabott, ezért alkotmányossági szempontból nem fogadható el. A 16. módosítás az Alaptörvény 16. cikkének harmadik bekezdésébe írta be, hogy nem választható meg miniszterelnöknek, aki 1990. május 2. után összesen legalább nyolc évig már betöltötte e tisztséget. Bár a norma látszólag általános, tényleges címzettje egyértelműen az a politikai szereplő, aki e feltétel alapján kizárható. Ez sérti a jogállamiság részét képező normativitás és jogbiztonság követelményét, mert az alkotmányozó hatalom nem használható egy konkrét politikai ellenfél kizárására.

– Erre is van precedens?

– Ezt erősíti az EJEB Tănase kontra Moldova ügyben hozott ítélete is, amelynek 158. pontja szerint az államoknak van ugyan mozgásterük a választási és parlamenti összeférhetetlenségi szabályok kidolgozásában, ezek a szabályok azonban nem zárhatnak ki személyeket vagy személyi csoportokat az ország politikai életében való részvételből. A miniszterelnöki tisztségre vonatkozó, ténylegesen egyetlen politikai szereplőt kizáró szabály ezért nem általános alkotmányos garanciának, hanem a politikai verseny célzott korlátozásának minősülhet.

– Az újabb, 17. alkotmánymódosítás szerint egy országgyűlési képviselő legfeljebb 12 évig tölthetné be a tisztségét. Ez is visszamenőleges hatályú döntés, és gyakorlatilag lenullázza a Fidesz és a KDNP képviselőcsoportját. A javaslat elsősorban a nagy tapasztalattal rendelkező politikusokat érintené. Nem lehetne többé országgyűlési képviselő Budai Gyula, Gulyás Gergely, Gyopáros Alpár, Kocsis Máté, Lázár János, Pócs János, Szijjártó Péter, Tuzson Bence, V. Németh Zsolt, Rétvári Bence, Seszták Miklós és Simicskó István sem, hogy csak a legismertebbeket említsük. Ugyanakkor indulhatna Fekete-Győr András és Hadházy Ákos. Mi ez, ha nem leszámolás?

– Igen, ez politikai és alkotmányjogi értelemben is egyértelműen leszámolásként értékelhető. Bár a szabály formailag csak a következő választáson érvényesülne, ténylegesen visszamenőleges hatályú, mert a korábban jogszerűen betöltött képviselői mandátumokat utólag számítja be kizáró okként. Így egy jól azonosítható politikai kör kizárására alkalmas szabályról van szó. Ez sérti az Alaptörvény B) cikkének első bekezdéséből fakadó jogbiztonságot, valamint a XXIII. cikkében biztosított választójogot és választhatóságot. A 11/1992. (III. 5.) alkotmánybírósági határozat szerint a jogállamiság lényegi eleme, hogy a jogalkotó ne kapcsoljon utólag hátrányos jogkövetkezményt korábban jogszerű magatartáshoz. A 12 éves korlát éppen ezt teszi, utólag hátránnyá minősíti a választói bizalom alapján megszerzett politikai tapasztalatot.

– Az alkotmánymódosítás bevezetné az alkotmánybírák 70 éves felső korhatárát. Hogy hat ez a döntés a taláros testület összetételére?

– A 17. tervezet az Alaptörvény 24. cikkének nyolcadik bekezdésébe tenné, hogy az alkotmánybíró megbízatása a 70. életév betöltésével megszűnik, és az átmeneti szabály szerint a már 70 év felettiek mandátuma az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő hónap első napján megszűnik. Ez négy jelenlegi alkotmánybírót érintene, köztük Polt Pétert, az Alkotmánybíróság elnökét.

– Azt is bejelentették, hogy a 17. alkotmánymódosítással létrejön a Magyar Nemzeti Vagyonvédelmi és Visszaszerzési Hivatal. Mi a szervezet valódi célja? Vannak, akik új államosítástól tartanak. Ön hogy látja?

– A 17. módosítás indokolása szerint az MNVVH célja a közvagyon védelme, a jogellenesen felhasznált közvagyon visszaszerzése és a közbizalom helyreállítása. Ez önmagában alkotmányos cél, mert az Alaptörvény 38. cikke is előírja a nemzeti vagyon védelmét. A gond az, hogy a tervezet nem határozza meg kellő pontossággal a közvagyon fogalmát és a visszaszerzés tárgyi határait. Ha a hivatal nemcsak a jelenlegi állami és önkormányzati vagyont, hanem a korábban közvagyonból kikerült vagyonelemeket, szerződéses jogokat, támogatásokat, részesedéseket vagy koncessziós viszonyokat is vizsgálhatja, akkor a szabályozás könnyen túlterjeszkedhet a klasszikus korrupcióellenes célon. Ez nem nyílt államosítás, de államosítás jellegű hatást válthat ki, ha a hivatal utólag, széles mérlegelési jogkörrel nyithat újra lezárt tulajdoni és szerződéses viszonyokat. Ez az Alaptörvény B) cikkének első bekezdéséből fakadó jogbiztonságot és a XIII. cikk szerinti tulajdonhoz való jogot is érintheti. Az EJEB Sporrong and Lönnroth kontra Svédország ügyben kimondott mércéje alapján a tulajdonvédelem nemcsak a formális kisajátítással, hanem a tulajdonosi jogosítványok aránytalan, bizonytalan korlátozásával szemben is védelmet nyújt.

– Milyen jogosítványokkal rendelkezne az MNVVH?

– A hivatal legfontosabb jogosítványa az lenne, hogy az igazságszolgáltatás közreműködőjeként, közvádlóként járhatna el, és az állam büntetőigényének érvényesítésében venne részt. Az új 42. cikk második bekezdése szerint az MNVVH mint közvádló jár el, a 42. cikk harmadik bekezdése pedig kimondja, hogy törvényben meghatározottak szerint jogokat gyakorolhat a nyomozással összefüggésben, közvádat képviselhet a bírósági eljárásban, illetve további feladat- és hatásköröket gyakorolhat. Ez a konstrukció azért jelentős, mert a módosítás az ügyészség alkotmányos monopóliumát is érinti. A 8. cikk f), g) és a 9. cikk c) pontja módosítaná az Alaptörvény 29. cikkét, többek között úgy, hogy az ügyészség ne az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítőjeként jelenjen meg. Ez arra utal, hogy az MNVVH bizonyos ügyekben az ügyészség mellett vagy attól részben elkülönülten is közvádlói szerepet kaphatna. További fontos jogosítvány, hogy az MNVVH elnöke az Alkotmánybíróság előtti eljárások kezdeményezői közé kerülne. A módosítás a 24. cikk második bekezdésének e) és a 24. cikk ötödik bekezdésének b) pontját is kiegészítené az MNVVH elnökével.

– Ez mennyiben aggályos?

– Azt jelenti, hogy a hivatal nemcsak büntetőeljárási, hanem alkotmányossági kontrollfunkcióval összefüggő jogosítványt is kapna. A legnagyobb garanciális kérdés ugyanakkor az, hogy a 42. cikk harmadik bekezdésének c) pontja nagyon nyitott megfogalmazást használ, amikor „további feladat- és hatásköröket” enged a hivatalnak, a 42. cikk hetedik bekezdése pedig a részletes szabályokat sarkalatos törvényre bízza. Emiatt a tényleges beavatkozási erő nem magából az Alaptörvény-módosításból, hanem a későbbi sarkalatos törvényből fog kiderülni. Alkotmányossági szempontból ezért az lesz a döntő, hogy a sarkalatos törvény pontosan meghatározza-e a közvagyon fogalmát, a nyomozási és közvádlói jogkörök határait, az ügyészséggel való viszonyt, valamint a bírói és parlamenti kontroll garanciáit.

– Jelentősen, mintegy 40 százalékkal csökkentették az országgyűlési képviselők fizetését. A Political Capital szerint ennek lehetnek kockázatai, mert a korrupció megelőzésének a leghatékonyabb módja, ha a döntéshozók tisztességesen meg vannak fizetve. Karácsony Gergely ennek ellenére elfogadna hasonló csökkentést az önkormányzatoknál is. A korrupción túl a fizetéscsökkentésnek van olyan üzenete is, hogy már nem annyira értékes a képviselők munkája: leértékeli a szerepüket a társadalom szemében?

– Igen. Az Alaptörvény 1. cikkének első bekezdése szerint az Országgyűlés Magyarország legfőbb népképviseleti szerve, a 4. cikk első bekezdése szerint pedig a képviselők a köz érdekében végzik tevékenységüket, és e tekintetben nem utasíthatók. A fizetéscsökkentés üzenete ezért kifejezetten aggasztó. Azt a benyomást keltheti, hogy a képviselői munka nem önálló alkotmányos felelősség, hanem alacsonyabb társadalmi és intézményi súlyú tisztség. Ez rövid távon népszerű intézkedésnek tűnhet, hosszabb távon azonban gyengítheti a parlament tekintélyét, a képviselői függetlenséget és végső soron a választói akarat érdemi képviseletét.