Komoly aggályokat vethet fel a Tisza Pártnak a köztársasági elnök elmozdítására irányuló terve. A hazai jogi környezet azonban vélhetően nem tudja megállítani Magyar Péteréket, hogy személyre szabottan módosítsák az Alaptörvényt. Azonban lehet, hogy az Európai Bizottság nem nézi tétlenül a folyamatot.
A hatályos magyar szabályozás szerint az Országgyűlés kétharmados többséggel módosíthatja az Alaptörvényt, és az Alkotmánybíróság ezt csak nagyon szűk körben, kizárólag eljárási szempontból vizsgálhatja felül – szögezte le ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász, a CÖF-CÖKA elnöke a Magyar Nemzetnek nyilatkozva. Az alkotmányjogász szerint ez nem újdonság: a 2013-as, negyedik Alaptörvény-módosítás után az Alkotmánybíróság elvesztette a tartalmi felülvizsgálat lehetőségét az alkotmánymódosításoknál. A szakértőt azzal kapcsolatban kérdezték, hogy a Tisza-kormány alkotmánymódosítással távolítaná el Sulyok Tamást a köztársaság elnöki tisztségéből. A tervvel kapcsolatban azonban Pokol Béla korábbi alkotmánybíró úgy vélekedett, hogy az alkotmánybírók ezt a „lefejezésükre” is irányuló Alaptörvény-módosítást megsemmisíthetik.
Ifj. Lomnici Zoltán elmondása szerint az elnöknek öt napja van, hogy eljárási hibára hivatkozva az Alkotmánybírósághoz forduljon egy-egy jogszabály kapcsán annak parlamenti elfogadását követően, azonban ha az eljárás rendben volt, alá kell írnia és ki kell hirdetnie a módosítást. Utólagos normakontroll is csak eljárási alapon indulhat.
„A magyar bírósági és alkotmánybírósági gyakorlat egyértelműen korlátozza az Alkotmánybíróság szerepét: nincs »társ-alkotmányozó« funkciója, és a »láthatatlan alkotmány« doktrínája sem ad alapot tartalmi blokkolásra. Az említett megszorító jogértelmezés értelmében e körben főszabályként az államfő sem indíthat érdemi eljárást, eljárási kifogása ugyanakkor lehet a köztársasági elnöknek”
– magyarázta.
Több fontos döntés és érvrendszer erősíti azt a képet, hogy az Alkotmánybíróság tartalmi felülvizsgálata erősen korlátozott. A klasszikus 12/2013. (V. 24.) alkotmánybírósági határozatban az Alkotmánybíróság kifejezetten a negyedik Alaptörvény-módosítás egyes rendelkezéseit vizsgálta, miután az ombudsman indítványozta azok megsemmisítését. A testület itt már a módosított szabályok szerint járt el, és hangsúlyozta, hogy csak az eljárási követelményeket vizsgálhatja, tartalmi alkotmányossági kontrollra nincs lehetősége – hozta fel példaként az alkotmányjogász, majd rámutatott: a jövőbeli módosításoknál sem hagyhatók figyelmen kívül az Alaptörvény E) és Q) cikkeiből fakadó nemzetközi és uniós kötelezettségek, valamint az alapvető jogok rendszere, amely egyfajta lágy korlátként jelenik meg, de nem ad érdemi megsemmisítési alapot.
„Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint azonban bizonyos esetekben, ha a módosítás az Alaptörvény koherenciáját vagy a nemzetközi kötelezettségeket súlyosan sérti, a testület utalhat ezekre, de megsemmisítésre főszabályként ekkor sem jogosult”
– hangsúlyozta az alkotmányjogász. Hozzátette: az az álláspont, hogy az Alkotmánybíróságnak nagyobb szerepet kellene kapnia a tartalmi kontrollban – mert különben a kétharmados többség korlátlan alkotmányozó hatalma veszélyezteti a jogállamot –, a taláros testületen belül kisebbségi vélemény maradt, alapvetően nem vált gyakorlattá.
Amennyiben az Országgyűlés elfogadja a Tisza-kormány módosítását, hazai szinten korlátozottak a lehetőségek, még akkor is, ha a változtatás látványosan sérti a jogállamiság elvét. Uniós vonatkozásban azonban más a helyzet: a jogállamisági kondicionalitási rendelet és a helyreállítási alap normafeltételei védik a bírói függetlenséget és az intézményi stabilitást.
„Ha a módosítás rendszerszintű visszalépést okoz, a Bizottság eljárást indíthat, pénzek visszatartásával fenyegetve”
– hívta fel a figyelmet ifj. Lomnici Zoltán. Rámutatott: ez nem állítja meg azonnal a hazai folyamatot, de hosszú távon komoly következményei lehetnek. Egy láthatóan célzott, személyre szabott alkotmánymódosítás, amely közjogi méltóságok mandátumát rövidíti le, könnyen ütközhet ezekkel az uniós jogelvekkel, és indokolhatja a további kötelezettségszegési eljárásokat vagy pénzbírságokat – tette hozzá.
Aggályos lehet a Tisza terve
„Súlyos aggályokat vet fel, hogy lényegében Sulyok Tamás személyére szabottan akarnak Alaptörvény módosítani, és ezek az aggályok jogosak a jogállamiság szempontjából”
– hangsúlyozta a szakértő. Hozzátette: a magyar jog nem tiltja explicit módon a személyre szabott alkotmánymódosítást, ellentétben például a német alapjogi védelemmel az „Einzelfallgesetz”-cel szemben. Ugyanakkor az ilyen típusú törvényalkotás súlyosan sértheti a jogbiztonságot, illetve a hatalommegosztás elvét. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata – például a bírói nyugdíjazás ügyében – hangsúlyozta a bírói és közjogi függetlenség fontosságát.
Ha a módosítás egyértelműen egyetlen személy mandátumának lerövidítésére irányul, az visszaható hatályú jellegűnek tűnhet, ami nemzetközi fórumokon is támadható. Az Európai Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) a jogállamiságot és a hatékony bírói jogorvoslatot védi – mutatott rá az alkotmányjogász. Majd kiemelte:
„egy látványosan személyre szabott módosítás az eddigi következetes brüsszeli gyakorlat alapján indokolhatná az uniós kötelezettségszegési vagy jogállamisági eljárások megindítását, a kondicionalitási rendelet alapján pedig pénzügyi szankciók alkalmazását.”
A személyre szabott jogalkotás tilalma már a rendszerváltás utáni korai gyakorlatban is megjelent: a magyar Alkotmánybíróság több határozatában – például az absztrakt normakontroll keretében – rögzítette, hogy a jogállamiságból levezethető az egyenlő bánásmód és a hatalommegosztás védelme, amely kizárja, hogy a jogalkotó egyedi személyek vagy szűk körök ellen irányuló szabályokat hozzon általános köntösben – ismertette ifj. Lomnici Zoltán. Majd rámutatott: ez nem abszolút tilalom, de súlyos sérelem esetén alkotmányos aggályt alapoz meg.
A visszaható hatály és a folyamatban lévő jogviszonyok védelmében kiemelkedő a 7/2016. (IV. 6.) alkotmánybírósági határozat és a kapcsolódó 8/2016. (IV. 6.) alkotmánybírósági határozat, ahol az Alkotmánybíróság részletesen elemezte, hogy a jogbiztonság megköveteli a kiszámíthatóságot, és tiltja a jogalanyok helyzetét hátrányosan érintő visszamenőleges vagy azonnali hatályú változásokat, kivéve ha az indokolt és arányos. Ezekben az ügyekben a testület hangsúlyozta, hogy a jogszabályok nem minősíthetnek utólag jogviszonyokat hátrányos módon – magyarázta. Jelezte: egy köztársasági elnöki mandátum célzott lerövidítése könnyen beleillene ebbe a kategóriába, hiszen a hivatalviselés védett, közjogi pozíció.
Hasonlóan releváns a későbbi gyakorlat, például a 3314/2023. (VI. 21.) alkotmánybírósági határozat és a hozzá kapcsolódó döntések, amelyek a folyamatban lévő jogviszonyokra vonatkozó azonnali változásokat csak akkor tartják alkotmányosnak, ha nem vonnak el alanyi jogokat indokolatlanul vagy aránytalanul. A köztársasági elnök hivatala esetében ez különösen érzékeny, mert alááshatja a hatalmi ágak függetlenségét és a stabilitást – mutatott rá a jogász.
Brüsszelnek már most gondja lehet Magyar Péter irányvonalával
A Politico korábban arról írt,hogy már pusztán a köztársasági elnök leváltásának a ténye is alkotmányos válságot eredményezhet, egyben ez a lépés még meg is nehezítheti a későbbi tárgyalásokat az uniós pénzek lehívásával kapcsolatban. Az alkotmányjogász szerint a Politico cikke tükrözi a brüsszeli elit aggodalmát, és ez nem alaptalan. Egy alkotmányos válság – amit az intézményi instabilitás, vagy a személyre szabottnak tűnő változtatások idézhetnek elő – alááshatja a „megbízható partner” imázst, és indokolhatja a további uniós ellenőrzéseket vagy a kondicionalitás szigorúbb alkalmazását – magyarázta.
Az Európai Biróság gyakorlata szerint az uniós jog elsőbbséget élvez, és a tagállamoknak biztosítaniuk kell az uniós jog hatékony érvényesülését. Bár az EU nem avatkozhat közvetlenül a nemzeti alkotmánymódosításba, a források lehívása politikai és jogi feltételekhez kötött – mutatott rá. Majd úgy vélekedett:
„bárhonnan nézzük, egyre inkább »rendszerváltó puccsnak« tűnik az, amit a Tisza-kormány művel.”
Ez a helyzet jól mutatja a magyar alkotmányosság Achilles-sarkát: a kétharmados többség szinte korlátlan alkotmányozó hatalma váltakozó ciklusokban instabilitást szülhet abban az esetben, ha a hatalom nem gyakorol önkontrollt és nincsenek meg a szakmai garanciák egy jogszerű és demokratikus kormányzati működéshez – hangsúlyozta ifj. Lomnici Zoltán.
Címlapkép: Facebook/Sulyok Tamás